界面新闻记者 | 翟瑞民

中央一号文件明确农村宅基地改革两条红线后，2025年9月16日，农业农村部部长韩俊在国新办新闻发布会上再次强调，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，严禁退休干部到农村占地建房。

韩俊表示，“我们始终强调坚持依法自愿有偿原则，明确要求不能通过下指标、定任务或者搞考核来强制推动土地流转，这个必须要尊重农民的意愿。我们也明确，农民可以依法将合法拥有的闲置住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，政策初衷都是为了更好地维护农民的土地和财产权益。”

此前在2月23日，2025年中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》公布。其中明确画出了两条红线：严禁城镇居民到农村购买农房、宅基地；禁止退休干部到农村占地建房。

近年来，随着城市建设用地日渐稀缺，农村大量闲置的宅基地如何放开成为农村改革的一大看点。早在2018年，中央财经领导小组办公室原副主任杨伟民在担任全国政协经济委员会副主任期间，通过一次公开演讲呼吁，拿出一小部分农村控制的宅基地转为城市居住用地，允许城市人下乡购买宅基地的使用权。

但是，此类提议近年来在官方层面曾被多次否决。2019年5月，时任国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨层指出，在利用农村闲置农房发展乡村旅游业的过程中要注意，城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。2021年2月，时任农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀在国新办新闻发布会上表示，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”。

2024年7月，韩俊担任农业农村部部长后首次出席新闻发布会即表示，宅基地的使用权在法律上界定的是非常清楚的，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，也就是说非本集体经济组织成员无权取得或变相取得，“不能以任何形式开口子、搞变通，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆，严格禁止给退休回乡干部职工分宅基地建房，要守好政策底线。”

2025年1月7日，自然资源部、农业农村部印发《关于严格遵守“八不准”要求，坚决遏制新增农村乱占耕地建房问题的通知》要求，严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

针对退休干部回农村建房，此前也有地方表示过支持态度。2024年7月，陕西省延安市自然资源局在答复市政协委员建议时表示，因地制宜编制农村建设规划，通过各项积极举措全面盘活老旧宅基地，可将未合理利用的土地资源释放出来，在不占用耕地的前提下，满足退休干部职工回乡建新房的用地需求。

2023年7月，农业农村部等九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》，提出“鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居，当好产业发展指导员、村级事务监督员、社情民意信息员、村庄建设智囊员”。但是，该实施方案并未提及“建新房”等住房保障措施。

中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏接受新京报采访时表示，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。

在中央一再强调下，地方政府已明确贯彻落实两条“禁令”。4月份，浙江省自然资源厅、省农业农村厅转发《自然资源部农业农村部关于严格遵守“八不准”要求坚决遏制新增农村乱占耕地建房问题的通知》提出，严禁城镇居民到农村购买宅基地和农房，严禁退休干部到农村占地建房，不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。5月份，河南省人民政府印发《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的实施意见》提出，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

宅基地制度改革已成为我国农村“三块地”改革中最为艰难的领域。

十八届三中全会以来，我国主要推进了两轮农村宅基地制度改革试点。第一轮改革启动于2015年，全国33个县(市、区)开展了农村宅基地制度改革试点工作，并于2019年底结束。2020年，“两办”印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，随后全国104个县（市、区）和3个地级市启动以“三权分置”为主要特征的第二轮农村宅基地制度改革试点。

某高校一位要求匿名的农村改革专家此前对界面新闻表示，关于农村土地制度改革中，宅基地改革面临的争议最多，各方分歧也比较大。宅基地“三权分置”从2018年提出到现在，依然没有形成法律化的表达，说明分歧和争议还很大。但是，不管怎么争议，盘活利用闲置宅基地，这是没有争议的，也是大的改革方向。

2024年，中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革。同时，鼓励以出租、合作开发、入股经营等方式盘活利用农村资源资产。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》则明确，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。此后，2025年中央一号文件再次提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。

由此，农户住房和闲置宅基地盘活利用已被视为下一轮宅基地制度改革新的切入口。